张建云 中国工程院院士
刚刚出台的2011年中央一号文件，明确了新时期的水利发展战略定位，强调水是生命之源、生产之要、生态之基，强调了水利具有很强的公益性、基础性、战略性，不仅关系到防洪安全、供水安全、粮食安全，而且关系到经济安全、生态安全和国家安全，首次把水利地位提升到如此之高，对水利工作如此重视，令人振奋。作为水利工作者，我们要全面深刻地理解和贯彻文件精神，充分认识到我们的任务和责任。
一号文件的出台是“基本国情、突出问题、普遍共识”等共同作用的结果。文件首次系统部署水利改革发展全面工作，首先是由我国的基本国情决定的。我国由于特殊的地理位置和气候条件，降雨时空分布十分不均，导致我国洪涝和干旱频繁发生，是世界上水旱灾害较为严重的国家之一。根据2000多年的资料统计，我国大约每两年发生一次较大的洪水。上世纪90年代以来，年均洪灾直接经济损失约1100亿元，约占我国同期GDP的1.8%，此值约为美国的60倍；旱灾直接损失约占我国同期GDP的2%，一般年份我国缺水量400亿立方米，200多个城市发生不同程度的缺水，严重影响生产和人们的生活。我国的基本国情决定了加强水利工作，保障防洪安全、供水安全、粮食安全，进而保障经济安全、生态安全和国家安全是长期而艰巨的任务。
第二，新中国成立以来，国家始终重视兴修水利，特别是改革开放以来，水利改革发展取得了辉煌的成就。但与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不够，建设进度明显滞后，水利保障水平明显偏低，水利投入和建设与水利的公益性、基础性、战略性的地位不匹配。水利工作存在突出的薄弱环节和硬伤。
一是洪涝灾害仍是中华民族的心腹之患。经多年的治理，我国的大江大河的防洪能力得到了明显提高，但中小河流的治理由于投入少，防洪标准普遍偏低，洪涝损失大，近些年中小河流洪涝的直接损失和人员伤亡占全国的80%左右。病险水库和病险水闸的安全问题突出，我国约有8.7万座水库，多建于上世纪五六十年代，工程年久失修，病险问题突出，虽然近几年国家完成了约6240座大中型和重点小型水库的除险加固，但还有大量小型病险水库，除险加固任务还十分艰巨。此外，在全球变暖的大背景下，强暴雨和强台风等极端事件呈增强的趋势，局地暴雨引起的山洪地质灾害是近几年致灾的重要天气事件，如2010年，全国有437条河流发生超警洪水，赣江唱凯堤溃决，吉林永吉、海南文昌、琼海等城市被淹，甘肃舟曲发生特大山洪泥石流地质灾害，有近2000人丧生或失踪，有11座小型水库溃决。2010年的灾害进一步说明水利建设存在许多突出的薄弱环节，有明显的短板。
二是水资源短缺问题越来越突出，已成为我国经济社会发展重要的制约因素，影响到国家的供水安全和粮食安全。我国北方本身缺水严重，如华北地区人均水资源量仅为335立方米，随着经济社会的快速发展，水资源供需矛盾日益尖锐，特别是近十多年的连续少雨（上世纪80年代以来海河流域降水量比多年平均减少约10%）和水污染导致的水质性缺水，北方的水资源短缺问题变得更加突出，加快南水北调工程的实施和节水型社会建设是解决我国北方缺水的根本途径。在我国南方，虽然降水较充沛，但是由于水利工程薄弱，水资源调蓄能力低，工程性缺水问题在山丘区十分突出，去年发生的西南五省大旱就是由于工程蓄水设施薄弱引起的严重旱灾。加快实施“五小工程”是非常必要的。
三是随着经济社会发展和人类活动的加剧，水环境和水生态问题变得越来越突出。根据2008年中国水资源质量年报，全国10个水资源一级区主要河流或河段的水质监测评价结果为，全年Ⅰ～Ⅲ类水河长占总评价河长的59.5%，Ⅳ～Ⅴ类水河长占18.8%，劣Ⅴ类水河长占21.7%。根据2008年中国环境状况公报，在监测营养状态的26个湖泊(水库)中，呈富营养状态的湖(库)占46.2%。因此，加大治污力度，维持江河湖泊健康和功能，任务非常艰巨。
第三，加强水利工作已是社会形成的普遍共识。早在1934年，毛泽东主席就提出“水利是农业的命脉”的著名论断。我国是农业大国，从我国农村与农业发展来看，确保国家粮食安全，最大的制约因素是水，最薄弱的环节是农田水利。2010年，我国粮食总产量达到54641万吨，比上年增长2.9%，已是连续7年增产。但受西南旱灾、洪涝灾害以及泥石流等地质灾害的影响，全国夏粮产量比上一年减少了8亿斤，为16年来我国夏粮的首次减产。近些年频繁发生的严重干旱，充分说明农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，要从根本上改变靠天吃饭的局面，夯实农田水利这个基础已是首要之选，这是全社会形成的普遍共识。
一号文件的出台，让我们水利工作者感到无比振奋。我们在看到水利发展又一个春天到来的同时，更要充分认识到肩负的责任。一号文件明确了加快水利改革发展的目标和任务，提出建立四大体系，完成五大任务，重点加强五大建设，力争通过五到十年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。目标明确，任务艰巨。
在落实文件精神过程中，需要注意以下几方面的问题。
一要统筹规划，扎实做好前期工作。在未来十年水利年均投资4000亿元，水利投资大幅度提高，如何用好这些投资？如何实现5～10年从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，需要做好深入细致的前期工作，进一步细化和组织实施国务院已经批准的各大流域的防洪规划，认真细化和组织编制《全国中小流域综合治理和病险水库除险加固规划》、《全国山洪地质灾害防治规划》和《灾害易发区生态保护规划》，认真组织实施各流域修编后的综合规划。在规划中，要强调规划的科学性、前瞻性和可操作性。
二要突出重点，针对最薄弱的环节，解决最突出的问题。第一，“把水利作为国家基础设施建设的优先领域，把农田水利作为农村基础设施建设的重点任务”。要加大投资力度，2012年年底前解决规划内农村饮水安全问题，2015年年底前全面解决农村饮水安全问题；要大兴农田水利建设，早日完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务，重视灌区末梢灌溉设施的建设，尽早使有效灌溉利用系数达到0.55。第二，认真贯彻落实《国务院关于切实加强中小河流治理和山洪地质灾害防治的若干意见》精神，细化编制和实施《全国中小流域综合治理和病险水库除险加固》规划。中小流域治理面广量大，近期要对近几年洪涝灾害频发，防洪标准明显偏低或不设防，但又有重要保护对象，如众多人口和大量基础设施等的中小河流加快治理。治理的重点应放在河道清淤清障、低洼排涝工程与重要河段的堤防工程建设。大中型病险水库除险加固已在过去几年基本完成，近期重点应放在重点小型水库。第三，加快细化编制和实施《全国山洪地质灾害防治规划》，重点放在暴雨监测、分析和洪水及地质灾害的预警等非工程措施等方面，区域上首先要放在我国的重要暴雨区、山洪地质灾害易发区。当前应该加快国家防汛指挥系统二期工程的审批和建设，并在暴雨监测盲区尽快建设地面自动雨量站、空中雷达（国家雷达网或小型机动监测雷达）测雨、高空遥感等多种手段的立体监测体系。同时要重视宣传和培训，将山洪地质灾害的防治纳入国民教育计划。第四，加大力度治理水体污染问题，特别重视“三河三湖”的水环境和水生态的综合治理，要科学制定和严格执行各水功能区限制纳污控制线。加大点源和流域面源污染源控制，加强污水处理能力建设，加强工程措施、水量优化调度等非工程措施，逐步满足水功能区划的要求。第五，加强生态工程建设，在加强植树造林工程的同时，加强坡改梯、淤地坝等水土保持工程建设。
三要做好科技攻关工作，加强科技工作的支撑和引领作用。在规划的制定和实施过程中，要重视科技的引领作用。要围绕着规划中的关键问题，开展相关的科技攻关研究，提高规划的科学性、针对性和可实施性。要在实施中，强调技术的先进性与实用性结合，充分利用最新的先进实用技术。如在山洪地质灾害防治规划实施中，一方面要利用先进的传感和通讯技术，建设暴雨自动监测站网，同时要建设和充分利用雷达监测系统，有效地监测和分析中小天气系统的变化和运动，提高面雨量分析计算精度和短期天气跟踪预报能力；另一方面，要建立地质灾害快速分析业务平台，快速提供监测区内降雨、土壤含水量、土壤植被、地形地貌等信息，并根据当时的降雨和土壤湿度和土力学特性变化等信息，快速分析发生泥石流的可能性，及时发布预警信息，分析未来不同的降雨量所发生泥石流的可能性。
